3.9.2020

Stellungnahme zum Antrag: Den gerechten Lohn der Vielen besser schützen.

An den Präsidenten des Landtags Nordrhein-Westfalen

Schriftliche Stellungnahme zum Antrag “Den gerechten Lohn der Vielen besser schützen...” der SPD-Fraktion (Drs. 17/8779) für die Anhörung des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit und Soziales (A1) am 9.9.2020


Sehr geehrter Herr Landtagspräsident,

seitens HANDWERK.NRW danke ich sehr herzlich für die Einladung, zu dem o.g. Antrag schriftlich wie mündlich Stellung zu nehmen.


I. Vorbemerkung

Als Dachorganisation des nordrhein-westfälischen Handwerks vertritt HANDWERK.NRW über seine Mitglieder rund 193.000 Handwerksbetriebe und weitere nahestehende Unternehmen und Organisationen. Mitglieder sind der Westdeutsche Handwerkskammertag, der Unternehmerverband Handwerk NRW sowie weitere Handwerksorganisationen und handwerksnahe Unternehmen und Verbände.

Die im Antrag aufgeworfenen Fragen betreffen größtenteils die Zuständigkeiten der Innungen, Fachverbände und Kreishandwerkerschaften als Arbeitgeberorganisationen des Handwerks, da die Innungen und Innungsverbände gemäß §§ 54 und 82 HwO Tarifverträge abschließen können. Gemäß § 54 Abs. 3 Nr. 1 HwO können Innungen ihre Tariffähigkeit auf Innungsverbände übertragen. Dies führt in der Regel dazu, dass Tarifverträge durch den Innungsverband für den Bereich der Handwerksinnung geschlossen werden. Nur punktuell sind die Zuständigkeiten der Handwerkskammern betroffen, in denen – als organisatorisches Spezifikum des Handwerks im Vergleich zu anderen Kammerstrukturen – Betriebsinhaber und Beschäftigte gemeinsam organisiert sind – insbesondere mit Blick auf die gemeinsame Verantwortung der Sozialpartner für die Berufliche Bildung. Nicht in die Zuständigkeit der Handwerkskammern fallen Fragen des Arbeitsrechts und der Tarifpolitik. Der vorliegende Antrag behandelt ganz überwiegend Fragestellungen, die nicht in die Zuständigkeit der Handwerkskammern fallen.

Als  Dachorganisation  aller  Handwerksorganisationen  legt  HANDWERK.NRW  großen Wert darauf, diese unterschiedlichen Zuständigkeiten und Äußerungsmöglichkeiten seiner Mitglieder transparent zu machen und eigene Äußerungen entsprechend zu differenzieren und zu klassifizieren. Dies gilt im Übrigen auch für die durchaus unterschiedlichen Betroffenheiten und Positionierungen der Fachverbände. Die folgende Stellungnahme ist insofern nicht als politische Positionierung von HANDWERK.NRW als Ganzes zu verstehen, sondern als Bericht über unterschiedliche Aktivitäten, Einschätzungen und Positionierungen seiner jeweils zuständigen Mitglieder.
 
II. Tarifpolitik und Mindestlöhne im Handwerk

Das Handwerk ist durch eine große Branchenvielfalt gekennzeichnet, die sich auch in der Ausgestaltung der Betriebsstrukturen, der Lohnstrukturen, der Erwerbsformen, der Arbeitsbeziehungen und der Tarifkultur niederschlägt. Folgende Punkte lassen sich übergreifend festhalten:

  1. Im Handwerk besteht ein umfassender Konsens zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern darüber, dass eine starke Tarifpartnerschaft für den Wirtschaftsbereich von grundsätzlicher Bedeutung ist. Dementsprechend werden viele Anstrengungen unternommen, für die Mitgliedschaft in Innungen zu werben und für die Betriebe ein attraktives Dienstleistungsangebot der freiwilligen Organisationen bereitzustellen.
  2. Sowohl  Innungen  als  Arbeitgeberorganisationen  des  Handwerks  als  auch Gewerkschaften als Arbeitnehmervertretungen sind Organisationen, deren Mitgliedschaft auf freiwilliger Basis beruht. Die durch sie gelebte Tarifautonomie ist durch einen rückläufigen Organisationsgrad gekennzeichnet. In vielen Gewerken ist eine nur schwache Organisation der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer fest- zustellen.
  3. Sowohl das laufend aktualisierte Tarifregister NRW als auch interne Übersichten, die der Unternehmerverband Deutsches Handwerk regelmäßig bereitstellt, lassen gleichwohl erkennen, dass die Tarifbindung im nordrhein-westfälischen Handwerk recht hoch ist. Im nordrhein-westfälischen Handwerk bestehen gültige Tarifverträge für Gewerke, die etwa 800.000 von insgesamt 1,1 Mio. Erwerbstätigen erfassen. Hinzu kommen in einigen Gewerken Tarifempfehlungen. Das Handwerk weist dabei eine sehr hohe, branchenspezifische Differenzierung der tariflichen Lohnstrukturen auf (Haverkamp/Fredriksen 2018).
  4. Im nordrhein-westfälischen Handwerk besteht auch eine hohe Bereitschaft, Tarifverträge als Ganzes oder hinsichtlich von Lohnuntergrenzen oder von Ausbildungsvergütungen für allgemeinverbindlich zu erklären. Dies setzt allerdings voraus, dass die Tarifpartner mit Augenmaß handeln und solche Vereinbarungen treffen, die der wirtschaftlichen Situation der Branche Rechnung tragen.
  5. Gute Erfahrungen hat das nordrhein-westfälische Handwerk mit branchenbezogenen Mindestlöhnen gemacht, die den Besonderheiten der jeweiligen Gewerke Rechnung tragen. Sowohl die Allgemeinverbindlichkeit von Tarifverträgen als auch branchenbezogene  Mindestlöhne  werden  von  den  Tarifpartnern  im  Handwerk auch als Möglichkeit gesehen, Tarifbindung und Organisationskultur zu festigen. Insgesamt erachtet man in den handwerklichen Fachverbänden solche branchenbezogenen und – aufgrund der Tarifbezirke oftmals auch regional differenzierten – Vereinbarungen, die von den Tarifpartnern gemeinsam entwickelt werden, für zielführender als branchenübergreifende Festsetzungen durch den Staat. Nur die Tarifpartner verfügen über das notwendige Wissen über branchenspezifische Umstände, die zur Lohnfestsetzung erforderlich sind. Dies ist eine ganz vorherrschende Auffassung in den handwerklichen Fachverbänden (so z.B. Pakleppa2020).
  6. Das nordrhein-westfälische Handwerk ist auch deshalb bislang nur in einzelnen Gewerken vom gesetzlichen Mindestlohn betroffen, da wichtige Bereiche des Handwerks auch durch das Arbeitnehmerentsendegesetz (§§3ff.) betroffen sind.Dies gilt insbesondere für das Baugewerbe, das bei den tariflichen Mindestlöhnen zwischen einfachen und qualifizierten Tätigkeiten unterscheidet. In der Bauwirtschaft stellen nach Auffassung der handwerklichen Bauverbände die allgemeinverbindlichen Mindestlöhne in diesem Kontext ein wichtiges Instrument zur Herstellung der Wettbewerbsgleichheit dar, da auch Arbeitgeber mit Sitz im Ausland für allgemeinverbindlich erklärte Tarifverträge anwenden müssen. Die damit verbundenen Pflichten wurden zuletzt durch die am 30.7.2020 in Kraft getretenen Änderungen des Arbeitnehmerentsendegesetzes erweitert hinsichtlich der Entlohnungsbestandteile  des allgemeinverbindlichen Bundesrahmentarifvertrags. 
  7. Als nach Erwerbstätigen größtes Gewerk des Handwerks hat sich das personalintensive Gebäudereinigerhandwerk frühzeitig aus branchenspezifischen Gründen für einen allgemeinen Mindestlohn ausgesprochen und die damit verbundenen bürokratischen Belastungen in Kauf genommen. Aber auch dort wird es als absolut notwendig angesehen, dass der gesetzliche Mindestlohn nur eine Untergrenze darstellt, die einen deutlichen Abstand zu tariflich ausgehandelten Mindestlöhnen großer Branchen hält. In einer schnellen Anhebung des gesetzlichen Mindestlohns auf 12 Euro werden in vielen Fachverbänden des Handwerks große Gefahren für die gelebte Tarifautonomie gesehen.
  8. Für die besondere Qualifikationskultur im Handwerk ist es von großer Bedeutung, dass das Tarifsystem keine Fehlanreize gegen Qualifizierung setzt, sondern Aufstiegsperspektiven für Qualifikationswillige auf allen Stufen bietet. Wenn sich Mindestlöhne für Unqualifizierte zu sehr dem unteren Ecklohn für Qualifizierte annähern oder es aufgrund von Mindestlohnfestsetzungen zu einer Stauchung des Tarifgitters kommt, entstehen – so die Sorge in vielen Handwerksbranchen – allerdings Fehlanreize, die Fachkräftemangel und Armutsrisiken verschärfen können (vgl. Lesch/Schröder 2020).
  9. Sozialversicherungsrechtliche Schwarzarbeit  und gewerberechtliche Schwarzarbeit gehen oft Hand in Hand. Die nordrhein-westfälischen Handwerksorganisationen sind deshalb gemeinsam und in vielen Kontexten und Bündnissen darin engagiert, allen Erscheinungsformen von Schwarzarbeit entgegenzutreten. Die Handwerkskammern stehen im engen Dialog mit den zuständigen Behörden und sensibilisieren im Rahmen ihrer Zuständigkeiten, z.B. durch lokale Gesprächsrunden und Kooperationsabsprachen. Auch viele Fachverbände und Innungen engagieren sich dafür in branchenbezogenen Bündnissen und haben grundlegendes Interesse daran, dass es nicht zu Wettbewerbsverletzungen durch Unterlaufen von geltenden Arbeitsbedingungen kommt.
  • So führt z.B. die Handwerkskammer Düsseldorf regelmäßig lokale Dialogveranstaltungen mit den zuständigen Behörden durch und hat im November 2019 durch ihre Vollversammlung einen einstimmigen Beschluss zur Bekämpfung der Schwarzarbeit gefasst.
  • Die  Handwerkskammer  Münster,  die  DGB-Region  Emscher-Lippe  und  die Entwicklungsgesellschaft für Erziehung, Bildung und Arbeit haben ein Modellprojekt zur Bekämpfung von Schwarzarbeit durchgeführt, um die Zusammenarbeit der örtlich zuständigen Behörden zu befördern.
  • Aktiv beteiligt waren Organisationen des nordrhein-westfälischen Handwerks, insbesondere die BAUVERBÄNDE.NRW, an dem vom seinerzeitigen Ministerium für Arbeit, Integration und Soziales geförderten  Projekt „Gemeinsam, konsequent, kompetent. Faire Arbeit am Bau“. Hier wurden zahlreiche Empfehlungen für Unternehmen, Handwerksorganisationen und staatliche Stellen zusammengetragen, die für die Bauwirtschaft typische Problembereiche wie Vergabeverfahren, Ordnungswidrigkeitsverfahren, interkommunale Zusammenarbeit, Präqualifikation, Nachunternehmermanagement, Compliance oder Nachprüfungsverfahren durch unterlegene Wettbewerber adressieren.

Auf diese besonderen Verhältnisse im Handwerk geht der Antrag nicht näher ein, sondern er hat vorrangig andere, industriell geprägte Bereiche der Arbeitswelt im Blick. Der Begriff„Handwerk“ wird lediglich in der Überschrift als Sprachbild mit kritischem Unterton verwendet.

III. Zum Antrag im Einzelnen

1. Die Wirkungen des Mindestlohns

Im Antrag (S. 2) wird formuliert, dass der Mindestlohn nach fünf Jahren „ein voller Erfolg“sei und er mit „durchweg positiven Entwicklungen“ verbunden sei. Behauptet wird, dass der Mindestlohn die Einkommen der Betroffenen deutlich erhöht, den privaten Konsum angekurbelt und die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung massiv erhöht hätte.

Zwar ist auf den ersten Blick richtig, dass seit 2015 die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung in Deutschland weiter angestiegen ist und dass es eine spürbare Erhöhung der gezahlten Stundenlöhne bei den vom Mindestlohn betroffenen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern gegeben hat. Aus der bislang dazu vorliegenden wissenschaftlichen Forschung und aus den konkreten Erfahrungen des Handwerks sind jedoch einige Vorbehalte und Fragezeichen zu den Wirkungen des Mindestlohns anzubringen:

  • Schätzungen zu den Beschäftigungseffekten des Mindestlohns und zu Umgehungen weichen erheblich voneinander ab. Die Mehrzahl der Studien geht von leicht negativen Beschäftigungseffekten aus. Einigkeit besteht darin, dass negative Effekte am stärksten bei der geringfügigen Beschäftigung zu erkennen sind. Deshalb gibt es auch Hinweise darauf, dass Frauen, Geringqualifizierte und Nicht-EU- Ausländer stärker als andere Personengruppen Beschäftigungsanteile verloren haben (vgl. Bossler/Möller 2018, Bonin/Pestel 2020, vom Berge u.a. 2020).
  • Aufgrund der schwierigen Datenlage unterschätzen viele Studien aus methodischen Gründen manche Beschäftigungseffekte der bisherigen Mindestlohnregulierung. Dies gilt zum Beispiel für die Reduzierung von Arbeitszeiten zur Kompensation höherer Stundenlöhne. Daraus resultiert nicht nur eine Arbeitsverdichtung mit recht unveränderten Monatseinkommen, sondern auch eine Verringerung des Beschäftigungsvolumens. Auch die mögliche Zurückhaltung bei Neueinstellungen und andere Fernwirkungen lassen sich in ihrem Ausmaß nur schwer abschätzen (Bonin/Pestel 2020, Bossler 2019). Bei umfassender Betrachtung dieser und anderer Effekte stehen Schätzwerte von 129.000 bis 594.000 verlorenen Arbeitsplätzen bundesweit im Raume (Knabe/Schöb/Thum 2020).
  • Weitgehende  Einigkeit  besteht  in  der  wissenschaftlichen  Diskussion darin, dass der Mindestlohn – ähnlich wie die Grundrente – keinen nennenswerten Beitrag zur Bekämpfung der Armut bzw. zur Erhöhung der betroffenen Haushaltseinkommen leistet. Dem steht neben der genannten Reduzierung von Arbeitszeiten auch entgegen, dass es bei Teilzeitbeschäftigten ggfs. zu Verrechnungen mit Aufstockungsleistungen nach ALG II kommt bzw. dass der Anteil von alleinstehenden Vollzeitbeschäftigten an den Empfängerinnen und Empfängern mit Mindestlohnbezug sehr gering ist bzw. dass in vielen Fällen das Mindestlohneinkommen nicht das maßgebliche Einkommen des betroffenen Haushalts ist (vgl. Bossler/Möller2018, Lesch/Schröder 2020).
  • Auch viele der Studien, die ein insgesamt positives Zwischenfazit des bisherigen Mindestlohns ziehen, schränken ein, dass die zu beobachtenden Effekte deutlich ungünstiger ausfallen dürften, wenn der Mindestlohn – wie kürzlich erfolgt – deutlich angehoben würde oder wenn sich – wie es aktuell der Fall ist – die konjunkturelle Lage deutlich verschlechtern könnte. Alle bisherigen Beobachtungen stehen unter der Bedingung einer ausgesprochen positiven konjunkturellen Entwicklung, die nicht zuletzt einen starken Aufbau an Erwerbstätigkeit mit sich gebracht hat. Zudem hat das bisherige Niveau des allgemeinen Mindestlohns nur in einzelnen Branchen die Produktivität der betroffenen Arbeitsplätze in Frage gestellt. Neben dem unmittelbaren Abbau von Beschäftigung zur Stabilisierung der Lohnkosten konnten Arbeitgeber bisher noch andere Anpassungsstrategien verfolgen, z.B. Durchsetzung höherer Preise (vgl. für das sachsen-anhaltische Handwerk dazu: Brautzsch/Schultz 2018), Erhöhung der Produktivität oder Arbeitsverdichtung. Negative Beschäftigungseffekte scheinen derzeit v.a. bei solchen Betrieben aufzutreten, die einem hohen Wettbewerbsdruck ausgesetzt sind und deshalb keine Preisanpassungen gegenüber Kunden vornehmen können (Bossler 2019). Unter den Bedingungen einer Konjunkturkrise von ungewisser Dauer und gravierenden Liquiditätsproblemen und Insolvenzgefahren in vielen Branchen, wie sie derzeit gegeben ist, werden der Abbau von Beschäftigung, die Insolvenz von Unternehmen und ein nur verzögerter und beschränkter Wiederaufbau durch Unternehmensneugründungen insgesamt wahrscheinlicher. Auch viele der Studien, die 
  • ein positives Zwischenfazit zum Mindestlohn ziehen, empfehlen daher Zurückhaltung bei weiteren Erhöhungsschritten für den allgemeinen Mindestlohn und plädieren für Möglichkeiten zur regionalen Differenzierung unter Berücksichtigung örtlicher Tarifstrukturen und Lebenshaltungskosten (vgl. Bossler/Möller 2018, Bonin/Pestel 2020, Lesch/Schröder 2020, Börschlein/Bossler 2019, Caliendo 2020).
  • Abhängig von der Höhe und Dynamik des Mindestlohnniveaus sind auch die Wechselwirkungen zum Tarifsystem kritisch zu reflektieren (vgl. Dingeldey 2019, Lesch/Schröder 2020, Schulten/Pusch 2019). Solange sich der Mindestlohn von unten an branchenspezifische Eck- oder Mindestlöhne annähert, ist beobachtbar, dass sich daraus ein Druck auf die Heraufsetzung dieser Löhne ergibt. Dabei hängt es von den Marktumständen ab, ob dies zu einer generellen Verschiebung des Tarifgitters oder zu einer Stauchung desselben führt. Sollte der Mindestlohn jedoch tarifliche Vereinbarungen überlagern und wird damit die von den Sozialpartnern ausgehandelte Lohnfindung von einer staatlichen Lohnfestsetzung verdrängt, so rechnen viele handwerkliche Fachverbände mit negativen Konsequenzen für die Sozialpartnerschaft. Eine wesentliche Funktion würde damit den Arbeitgeber- und den Arbeitnehmerorganisationen genommen und verstaatlicht. Kritisch werden vor diesem Hintergrund in den Fachverbänden des Handwerks auch Tendenzen bewertet, die Vorschläge der von den Sozialpartnern mitgetragenen Mindestlohnkommission durch politische Vorgaben und Einflussnahmen zu lenken und damit zu Erhöhungen des Mindestlohns zu kommen, die von den Tarifpartnern nicht gemeinsam mitgetragen werden können (vgl. Bossler/Möller 2018). Solche Tendenzen werden auch im Handwerk, so beispielsweise aus Sicht der Bauhandwerke oder des Friseurhandwerks, aber auch aktuell erneut durch den Zentralverband des Deutschen Handwerks, ausgesprochen kritisch gesehen und als ernste Gefährdung der verfassungsrechtlich garantierten Tarifautonomie empfunden.
  • Aus Sicht der Fachverbände des Handwerks sind auch Verdrängungseffekte im Auge zu behalten, die durch (überhöhte) allgemeine Mindestlöhne in Richtung von Soloselbständigkeit entstehen können. Bereits jetzt besteht das Problem, dass der Versuch, prekäre Soloselbständigkeit zurückzudrängen, regulatorisch auch solche Formen von Soloselbständigkeit oder von hybrider Erwerbstätigkeit erschwert, gegen die an sich nichts einzuwenden ist und die große Potentiale für Innovation und Erwerbstätigkeit bieten.

2. Ausbau der Kontrollen

Der Antrag plädiert für bessere Rahmenbedingungen für Kontrollen, für mehr Personal und effizientere Kontrollen.

Aufgrund der schwierigen Datenlage ist schwer zu klären, ob – wie im Antrag behauptet – Verstöße gegen das Mindestlohngesetz gang und gäbe sind und weiter zunehmen. Wenn der Staat Regeln setzt, muss er jedenfalls auch dafür Sorge tragen, dass diese Regeln eingehalten werden und muss dazu auch angemessene Kontrollkapazitäten und –instrumente bereithalten. Zugleich ist es vielen Fachverbänden des Handwerks wichtig, dass der Staat dabei auch auf die Praktikabilität und Verhältnismäßigkeit der Regelsetzung an sich achtet, damit sich der Kontrollaufwand in Grenzen hält und schädliche Nebenwirkungen, insbesondere zulasten untadeliger Marktteilnehmer, vermieden werden.

Aus Sicht des Handwerks ist der gesetzliche Mindestlohn mit einem hohen und z.T. übermäßigen Kontrollaufwand belastet – nicht zuletzt, weil die Regulatorik übers Ziel hinausschießt und notwendige Differenzierungen zwischen Branchen, so beispielsweise zwischen Fleischindustrie und Fleischerhandwerk, unterlässt. Handwerkliche und mittelständische Betriebe drohen demnach in Mithaftung genommen zu werden für Fehlentwicklungen und Verstöße, die in anderen Kontexten zutage treten. So wird in vielen Gewerken des Handwerks der Aufwand für Kontrollen und Dokumentationspflichten bezüglich des Mindestlohns insgesamt als zu hoch empfunden – insbesondere für solche Betriebe, die  sich ohnehin an gesetzliche Vorgaben halten (z.B. aus Sicht des Bauhandwerks: Pakleppa 2020). Aufgrund einer ungenauen Definition im Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz ist hier besonders das Fleischerhandwerk von ungerechtfertigten Dokumentationspflichten und Kontrollen betroffen gewesen. Damit handwerkliche Fleischerbetriebe nicht einem Kontrollregime unterworfen werden, das nur in Bezug auf die Fleischindustrie Sinn macht, hat das nordrhein-westfälische Handwerk wiederholt gefordert, dass im Zuge einer Evaluierung des Gesetzes eine Neuregelung des § 2a SchwarzArbG vorgenommen wird, so dass die Betriebe des Fleischerhandwerks nicht mehr unter den Begriff „Fleischwirtschaft“ fallen. Bis dahin sollten die erweiterten Dokumentationspflichten für das Fleischerhandwerk ausgesetzt werden. Die Position hat der ZDH aktuell bekräftigt (ZDH 2020).

Die im Antrag angestrebte Effizienz von Kontrollen ist daher aus Sicht des Handwerks ausgesprochen wünschenswert in dem Sinne, dass mit möglichst wenig Aufwand möglichst zielgenau die „schwarzen Schafe“ identifiziert werden. Je detaillierter Normierungen sind und je restriktiver Kontrollen sein sollen, umso wichtiger ist allerdings auch eine präzise und problemadäquate Eingrenzung ihres Anwendungsbereichs.

Relevant wird dies angesichts der aktuellen Diskussionen um Werkverträge und Zeitarbeit. Der Umstand, dass in der Fleischindustrie sehr fragwürdige und z.T. nicht hinnehmbare Praktiken beobachtet werden, darf nicht zu einer Regulierung führen, die Zeitarbeit, Werkverträge und Soloselbständigkeit in anderen, unproblematischen Zusammenhängen erschwert und damit wichtige Flexibilisierungsinstrumente und Innovationspotentiale verhindert. Diese Position wurde unlängst vom ZDH eingenommen (ZDH 2020).

Zu beachten ist in diesem Zusammenhang und mit Blick auf das Baugewerbe auch, dass die Zollbehörden auch zuständig sind für die Prüfung der Einhaltung von Pflichten nach §16 Arbeitnehmerentsendegesetz, also nun auch für die Prüfung hinsichtlich von zusätzlichen Entlohnungsbestandteilen – verbunden mit entsprechend gestiegenen Nachweispflichten für die Arbeitgeber. Zudem soll der Zoll künftig auch prüfen, ob die im Bundesrahmentarifvertrag geregelten Erschwerniszuschläge für bestimmte Tätigkeiten bezahlt wurden. Effiziente Kontrollen – durch entsprechend mehr Personal und Ressourcen – sind hier erforderlich. Aus Sicht des betroffenen Baugewerbes ist es dabei wichtig, dass eine verstärkte Kontrolle des gesetzlichen Mindestlohns nicht dazu führt, dass eine ausgedehnte Schwerpunktprüfung im Baugewerbe leidet. Eine ausgedehnte Kontrolltätigkeit auf Baustellen wird hier als notwendig angesehen – sowohl hinsichtlich der Erweiterung des Arbeitnehmerentsendegesetzes als auch der Kontrolle des gesetzlichen Mindestlohns.

3. Zeiterfassung

Im Antrag wird für eine manipulationssichere Zeiterfassung gegen Mindestlohnverstöße sowie für eine Beweislastumkehr für den Nachweis geleisteter Arbeitszeiten in dem Sinne, dass der Arbeitgeber belegen solle, wieviel die Beschäfigten tatsächlich gearbeitet haben.

Mindestlohnverstöße resultieren nach den Erfahrungen des Handwerks überwiegend aus nicht bezahlten Arbeitsstunden, nicht aber aus fehlerhaften Entgelten für erfasste Arbeitsstunden. Aufzeichnungspflichten sind zur Überwachung von Mindestlohnvorschriften notwendig und sollten auf die Branchen und Beschäftigungsgruppen beschränkt sein, bei denen die Gefahr eines Mindestlohnverstoßes wirklich besteht.

Das Plädoyer für manipulationssichere Zeiterfassung klingt einleuchtend, wird aber in der Praxis an Grenzen stoßen. Sie geht an der Realität der Arbeitswelt vorbei. Manipulationssicherheit lässt sich in digitalen Erfassungssystemen bestenfalls gewährleisten vom Moment der Datenerfassung an. Ob eingegebene Daten der tatsächlichen Arbeitszeit oder der Präsenz am Arbeitsort entsprechen, ließe sich nur durch eine restriktive Überwachung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer gewährleisten, die allein schon aus datenschutzrechtlichen Gesichtspunkten gravierende Fragen aufwirft.  

In Rechnung zu stellen ist auch, dass Handwerksbetriebe zu 80 Prozent weniger als 10 Beschäftigte umfassen. Bürokratischer Aufwand, der auf industrielle Unternehmensstrukturen ausgelegt ist, führt in diesen kleinteiligen Strukturen zu einem relativ höheren Kostenaufwand und zu damit verbundenen Wettbewerbshindernissen. Zusätzliche Kosten sollten für diese Betriebe vermieden werden. In diesem Zusammenhang ist auch zu erwähnen, dass der Europäische Gerichtshof mit seinem Urteil vom 14. Mai 2019 (C- 55/18)festgestellt hat, dass bei der Ausgestaltung eines entsprechenden Systems der Zeiterfassung auch die Eigenheiten der Unternehmen – namentlich deren Größe – zu beachten sind.

Die geforderte Beweislastumkehr wird von den Fachverbänden des Handwerks abgelehnt. Es sollte bei der Selbstaufzeichnung durch die Arbeitnehmer bleiben. Die bisher vorgeschriebenen Arbeitsaufzeichnungen werden im Handwerk, so im Gebäudereinigerhandwerk, als ausreichend und effektiv wahrgenommen.

Präzise Zeiterfassung mag für viele Arbeitsverhältnisse geeignet und erforderlich sein, allerdings ergeben sich gerade aus den aktuellen Erfahrungen in der Corona-Krise Veränderungen der Arbeitswelt, bei denen dank Digitalisierung und auch im Interesse der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern eine deutlich höhere Flexibilität möglich ist. In der Praxis wächst der Bedarf, Arbeitsverhältnisse weniger an festen Arbeitszeiten zu orientieren, sondern stärker auf die Verabredung von Arbeitszielen mit flexiblen Möglichkeiten der Leistungserbringung. Allein für die Vereinbarkeit von Familie und Beruf bieten sich hier große Möglichkeiten, die insbesondere Frauen eine bessere Teilhabe am Arbeitsmarkt ermöglichen können. Man sollte also bei den rechtlichen Vorgaben zur Zeiterfassung nicht das Kind mit dem Bade ausschütten, sondern sehr präzise belegen und eingrenzen, auf welche Branchen und Arbeitsverhältnisse bezogen die Regulatorik letztlich verhältnismäßig ist. So gibt es für viele Branchen auch gute Gründe zu einer Modernisierung des Arbeitszeitrechts (z.B. wöchentliche statt tägliche Höchstarbeitszeiten) oder der Anhebung der Grenzen für geringfügige Beschäftigungsverhältnisse. In vielen Branchen, in denen sich Chancen zur Flexibilität eröffnen, gilt es eine partnerschaftliche Vertrauenskultur zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern zu pflegen. Überregulierung kann hier kontraproduktiv wirken.

4. Ausbau der Arbeitsschutzverwaltung und Erhöhung von Bußgeldern

Der Antrag plädiert für einen Ausbau der Arbeitsschutzverwaltung und für die Erhöhung von Bußgeldern.

Aus Sicht des Handwerks liegen Probleme der Kontrolle von arbeitsschutz-, sozialversicherungs- oder gewerberechtlichen Verstößen nicht in mangelnden Kompetenzen oder Sanktionsmöglichkeiten der zuständigen Behörden. Diese sind bereits sehr umfassend ausgestaltet. Insbesondere die Erhöhung von Bußgeldern muss nicht unbedingt zielführend sein. Aus den Erfahrungen des Baugewerbes beispielsweise führen höhere Bußgelder nicht zu einer besseren Einhaltung von Regeln.

Allerdings fehlt es vielfach an Kapazitäten zur Umsetzung von Kontrollen, z.T. auch bedingt durch unbesetzte Stellen in den jeweiligen Behörden. Es besteht ein Vollzugsdefizit, kein Regulierungs- oder Kompetenzdefizit. Anstatt weitere Aufgaben an die Finanzkontrollbehörden zu übertragen, sollten deren Kernfunktionen hinsichtlich der Mindestlohnüberwachung erfüllt werden (so im Tenor ZDH 2019). Hier sind neben der Arbeitsschutzverwaltung auch die kommunalen Ordnungsbehörden oder der Zoll anzusprechen. Verbesserungsfähig ist aus Sicht des Handwerks z.B. die Öffentlichkeitsarbeit des Zolls. Im Blick zu behalten ist bei der Diskussion um die Mindestlohnkontrollen auch der Umstand, dass jede weitere Erhöhung des Mindestlohns auch den Anteil der betroffenen Arbeitnehmer ansteigen lässt und damit die Frage nach der leistbaren Kontrolle aufwirft. Umso wichtiger dürften neben reaktiven Kontrollen daher präventive Lösungsansätze sein, die  unerwünschte Anreize zur Unterlaufung von arbeitsrechtlichen Standards aller Art vermeiden und damit auch den Kontrollaufwand reduzieren helfen.

5. Erwerbslosenberatungsstellen und Arbeitslosenzentren

Im Antrag (S. 3) wird dafür plädiert die Erwerbslosenberatungsstellen und die Arbeitslosenzentren weiter auskömmlich zu finanzieren und in Gänze zu erhalten.

Aus Sicht der Fachverbände und Kreishandwerkerschaften des Handwerks erscheint es zweckmäßig und angemessen, im Rahmen der in der nächsten Förderperiode verfügbaren ESF-Mittel die Erwerbslosenberatungsstellen und die Arbeitslosenzentren künftig zu sogenannten „Beratungsstellen Arbeit“ zusammenzuführen. Durch Synergieeffekte, die Vermeidung von Doppelstrukturen und durch die Möglichkeit, mehrere Beratungsstandorte innerhalb der jeweiligen Gebietskörperschaft zu betreiben, kann auch so ein flächendeckendes Angebot bereitgestellt werden.

6. Dialog zur Gestaltung der Arbeitsbedingungen

Im Antrag (S. 2) wird für einen gemeinsamen Dialog für eine bessere Gestaltung der Arbeitsbedingungen geworben.

Insgesamt dürfte dies der erfolgversprechende Ansatz sein. Eine Verschärfung der in Deutschland ohnehin schon intensiven und kostspieligen Regulierung sollte nur subsidiär in Betracht kommen. Vorrang sollten nach weit verbreiteten Einschätzungen im Handwerk solche Ansätze haben, die auf individueller, betrieblicher und tariflicher Ebene ansetzen und in Kenntnis der spezifischen Umstände der betroffenen Menschen, Unternehmen und Branchen auf freiwillige und eigenverantwortliche Vereinbarungen mit einem für alle Beteiligten überschaubaren Wirkungskreis setzen. Vereinbarungen, die auf diesen Ebenen etabliert werden können, dürften auf ein höheres Maß an Akzeptanz stoßen und mit deutlich geringeren Überwachungskosten auskommen. Das Baugewerbe plädiert dafür, dass ein Austausch mit auffälligen Unternehmen unter Einbeziehung der Gewerkschaften nicht aufgrund staatlicher Einflussnahme erfolgen sollte. Ein gemeinsamer Dialog für eine bessere Gestaltung der Arbeitsbedingungen muss demnach den Tarifpartnern überlassen werden.

Wie eingangs dargestellt, setzt das Handwerk auch in dieser Hinsicht auf das Prinzip der Subsidiarität. In diesem Sinne bestehen auch noch Spielräume, die Bündnisse mit anderen Akteuren zur Bekämpfung von Schwarzarbeit und Lohndumping zu intensivieren und ihnen durch Kooperationen, Informationsaustausch und Öffentlichkeitsarbeit vor Ort zu stärken. Alle Organisationen des Handwerks, die Kammern, Innungen, Fachverbände und Kreishandwerkerschaften, stehen hierzu bereit.

IV. Literaturhinweise

  • Philipp vom Berge u.a., Auswirkungen des gesetzlichen Mindestlohns. Stellungnahme des IAB am 19.3.2020 zur schriftlichen Anhörung der Mindestlohnkommission (IAB- Stellungnahme 4/2020)
  • Benjamin Börschlein/Mario Bossler, Eine Bilanz nach fünf Jahren gesetzlicher Mindestlohn: Positive Lohneffekte, kaum Beschäftigungseffekte, Nürnberg 2019 (IAB-Kurzbericht24/2019)
  • Holger  Bonin/Nico Pestel, Der  Mindestlohn  birgt  nach  wie  vor  Beschäftigungsrisiken, Bonn 2020 (IZA Standpunkte Nr. 98)
  • Mario Bossler/Joachim Möllder der gesetzliche Mindestlohn: Auswirkungen, Anhebungen und Einhaltung. Öffentliche Anhörung von Sachverständigen vor dem Ausschuss für Arbeit und Soziales des Deutschen Bundestages am 24. September 2018 (IAB- Stellungnahme (8/2018)
  • Mario Bossler, Der gesetzliche Mindestlohn. Zur Einhaltung und zu den Beschäftigungseffekten in einer Rezession. Stellungnahme des IAB zur Anhörung beim Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung am 9. Oktober 2019 (IAB-Stellungnahme 18/2019)
  • Hans-Ulrich Brautzsch/Birgit Schultz, Effekte der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns: eine Fallstudie für das Handwerk in Sachsen-Anhalt, in: Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung Halle (Hg.), Wirtschaft im Wandel 24 (2018, S. 75-78)
  • Marco Caliendo, Fünf Jahre Mindestlohn: Einiges erreicht, aber wesentliche Ziele verfehlt, in: ifo-Schnelldienst 73 (2020), Nr. 4, S. 23-28
  • Irene Dingeldey, Wechselwirkungen zwischen Mindestlohn und Tariflohn. Verschiedene Typen im Branchenvergleich, in: Arbeit 28 (2019), S. 55-72)
  • Katarzyna Haverkamp/Kaja Frediksen,  Lohnstrukturen im Handwerk, Düsseldorf 2018 (Hans Böckler Stiftung, Study Nr. 380)
  • Andreas Knabe/Ronnie Schöb/Marcel Thum, Alles im Grünen Bereich?, in: ifo-schnelldienst 73 (2020), Nr. 4, S. 3-6Hagen Lesch/
  • Christoph Schröder, Auswirkungen des gesetzlichen Mindestlohns: schriftliche Anhörung der Mindestlohnkommission, Köln 2020 (IW-Report No. 18/2020)
  • Felix Pakleppa, Gesetzlicher Mindestlohn: Erwartungen nicht erfüllt, in: ifo-Schnelldienst73 (2020), Nr. 4, S. 14-16
  • Thorsten Schulten/Toralf Pusch, Mindestlohn von 12 Euro: Auswirkungen und Perspektiven, in: Wirtschaftsdienst 99 (2019), S. 335-339
  • Zentralverband des Deutschen Handwerks, Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur  Bekämpfung  von Missständen am  Arbeitsmarkt,  illegaler  Beschäftigung sowie von Kindergeld und Sozialleistungsmissbrauch, 2.1.2019
  • Zentralverband des Deutschen Handwerks, Stellungnahme zu einem Referentenentwurf eines Gesetzes zur Verbesserung des Vollzugs im Arbeitsschutz (Arbeitsschutzkontrollgesetz) des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales, 23.7.2020

Mit freundlichen Grüßen
Prof. Dr. Hans Jörg Hennecke
Hauptgeschäftsführer

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